Políticas Públicas- Actualidad Metropolitana
24 de noviembre de 2021
Por: Andrea Ochoa Restrepo
El Departamento de Planeación Nacional- DNP realiza periódicamente las evaluaciones de impacto para determinadas políticas públicas. Frente a ello, se destaca que la evaluación se inició el 20 de diciembre de 2019, con una duración prevista de nueve meses. Sin embargo, debido a las restricciones a la movilidad y desplazamiento que el Gobierno nacional estableció dada la pandemia del Coronavirus, el contrato fue suspendido desde el 13 de abril hasta el 31 de mayo de 2020, momento en el cual se reactivó.
El objetivo general de la evaluación es realizar la evaluación del PFM para analizar sus principales resultados e identificar aspectos de mejora en su implementación.
El informe originado por el Departamento de Planeación Nacional- DNP se compone de cuatro partes: En la primera se hace una presentación del PFM; de los objetivos y alcances de la evaluación; de la metodología de evaluación aplicada, de las muestras y de las fuentes de información empleadas y de cómo se efectuó la triangulación de la información recolectada.
La segunda parte expone la metodología específica y los resultados del componente de la evaluación de operaciones del PFM. En la tercera se hace el mismo ejercicio con referencia al componente de la evaluación de resultados. En la cuarta se estructura un conjunto de conclusiones que integran los resultados de los dos componentes. Adicionalmente, se entregan varios anexos que soportan la información recolectada y los resultados y conclusiones de la evaluación del PFM.
Descripción del Programa de Formalización Minera (PFM)
El PFM, tuvo como objetivo que las actividades de pequeña minería en Colombia se realicen sobre la base de títulos mineros e instrumentos ambientales debidamente aprobados y que cuenten con condiciones adecuadas de formalidad técnica, laboral, ambiental y empresarial.
Según la información publicada por el DNP "El PFM se originó como desarrollo de las líneas estratégicas planteadas en la Política de Formalización Minera en Colombia publicada por el Ministerio de Minas y Energía (Minenergía) en julio de 2014 y complementada por la Resolución 0391de 2016 en la cual se adoptó la Política Minera Nacional. Como base para la formulación del PFM se tomó el Censo Minero Departamental realizado entre los años 2010 y 2011, cuyo propósito fue conocer las condiciones técnicas, socioeconómicas, organizacionales, administrativas, entre otros aspectos, de las Unidades de Producción Minera (UPM) de 23 departamentos del territorio nacional (Ministerio de Minas y Energía - MME, 2012)".
Posteriormente, en 2013 la Dirección de Formalización Minera del Minenergía caracterizó con un instrumento especial 4.030 UPM3 con necesidades de formalización de modo que se comprendió la necesidad de desarrollar el PFM. El PFM fue administrado e implementado por la Dirección de Formalización Minera del Minenergía desde 2014 y terminó a finales de 2019, cuando las funciones de fomento y formalización de la pequeña minería pasaron a ser responsabilidad de la Agencia Nacional de Minería (ANM). El objetivo explícito del PFM fue el de “ayudar a los titulares mineros en el cumplimiento de los requisitos contractuales y normativos de la actividad minera que les permita estar formalizados”.
Para la implementación de este objetivo, el PFM estableció el acompañamiento integral mediante cinco líneas de acción a 882 pequeños títulos mineros en 258 municipios del país sobre un total de 4.030 que fueron identificadas como elegibles en la ruta de ingreso al PFM.
¿Qué se evidencia?
La evidencia cualitativa aporta a la explicación de los resultados de la encuesta para esta línea estratégica al haber identificado factores que favorecen y factores que limitan su implementación. En cuanto a los elementos que facilitaron el desarrollo de las líneas de capacitación en tecnologías limpias, se resalta la coordinación y articulación institucional específicamente entre Minenergía y las agencias de cooperación internacional que trabajan directamente con los titulares mineros, la normatividad clara en cuanto a la prohibición del uso del mercurio en Colombia progresiva desde junio de 2013 y definitiva a partir del mes de julio de 2018, el acompañamiento integral y constante con profesionales expertos en el tema por parte del PFM y la conciencia de los titulares y de las comunidades de los beneficios de las tecnologías limpias para sus territorios.
Por su lado, los factores que limitaron la implementación de tecnologías limpias y que podrían explicar con más detalle los resultados del acompañamiento en eliminación de mercurio en la producción, están concentrados principalmente en dos categorías: i) la capacidad económica para adquirir tecnologías limpias y ii) el arraigo de la cultura del mercurio en los territorios tradicionalmente auríferos. El bajo acceso a financiación, que como se viene explicando es un factor crítico en el desarrollo del sector minero y por tanto del PFM, afectó directamente la adquisición de maquinaria y tecnología necesaria para la conversión de las prácticas contaminantes de los titulares mineros. Esto se afirma en los testimonios.
Desde la visión de los funcionarios tanto del nivel territorial como del nivel nacional, el bajo acceso a la financiación también es un factor limitante para la implementación de la capacitación en tecnologías limpias, sin embargo, en su mayoría identifican como una dificultad el arraigo de la cultura del mercurio en las zonas donde se trabajó esta línea estratégica, lo que genera una resistencia por parte de los titulares mineros a los cambios propuestos a partir de nuevas tecnologías, obstaculizando el avance de la conversión hacia tecnologías menos contaminantes.
En relación con la continuidad de la intervención de las diferentes líneas estratégicas, se puede observar que del total de títulos mineros que implementaron la línea de formación para el trabajo, el 71% reportaron continuidad en la intervención; en capacitación de tecnologías limpias (diferentes a eliminación de mercurio) el 70,1%; así mismo en asistencia técnica el 70% de los títulos mineros que implementaron esta línea reportaron continuidad en el acompañamiento. En cuanto al acompañamiento para la bancarización y/o acceso al crédito, del 22,8% de títulos que contaron con la implementación de esta línea, el 41,5% tuvieron continuidad de la intervención.
Es importante resaltar que frente a las capacitaciones de eliminación de mercurio el 58,3% reportaron continuidad en la intervención, sin embargo, este dato cuenta con un coeficiente de variación del 15% por lo que no es pertinente realizar interpretaciones de esta estimación. Frente al factor crítico de éxito relacionado con el conocimiento del objetivo y alcances que tuvo el PFM por parte de los titulares mineros, los resultados de la encuesta resaltan que el 71,9% de los acompañados no conoce el objetivo y de que se trata el PFM. Esto puede relacionarse con la baja estandarización de procesos del programa para su implementación a nivel territorial evidenciada en los datos cualitativos.
Aspectos que favorecen
Dentro de los aspectos que favorecen la implementación de la fiscalización diferenciada, se identifican percepciones específicas para los funcionarios tanto nacionales como territoriales, y para los titulares mineros acompañados. Por un lado, los primeros manifiestan que la fiscalización diferenciada se vio favorecida por la coordinación entre las autoridades mineras y ambientales y el Minenergía, a partir de la cual se realizaron procesos de planeación y un diálogo articulado para responder a las necesidades diferenciadas de fiscalización, esto ayudó de una parte a la construcción y al seguimiento de los planes de mejoramiento de cada titular minero acompañado y a la caracterización de los titulares, así como un conocimiento más profundo y detallado de cada uno, lo que a su vez se convirtió en un incentivo para su participación.
Por su parte, la mayoría de los titulares mineros entrevistados manifestaron que la fiscalización diferenciada contó con profesionales idóneos que conocían el tema y tenían el detalle de las características de cada título fiscalizado a partir del plan de mejoramiento.
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